RESUMEN

 

 

La política urbana de la ciudad de México en los últimos años ha planteado el aprovechamiento de terrenos baldíos o zonas subutilizadas como una alternativa que asegure la utilización de la infraestructura existente sin riesgos de saturación, además de las ventajas de contar con una mejor localización y con los servicios que brinda la ciudad. La lógica del desarrollo urbano de la ciudad se ha basado en impulsar nuevas inversiones y nuevos edificios que remplazan a otros que ya no son productivos. Esta política ha tratado de buscar un reaprovechamiento de la ciudad interior, en donde se considera existen edificaciones obsoletas, es decir, inmuebles susceptibles de ser reemplazados. Un ejemplo de esta política de reciclamiento del suelo es la construcción de megaproyectos habitacionales en zonas de vocación fabril que se encuentran en un proceso de decadencia y abandono, esto con el fin de realizar acciones para revalorizar y reaprovechar el espacio.

Esta investigación tiene como objetivo identificar  cómo se ha dado el proceso de construcción de conjuntos habitacionales en la ciudad de México, a partir de la implementación del Bando 2, observando en que zonas de la ciudad se han realizado construcciones de megaproyectos de tipo habitacional y cual ha sido la postura que han tomado los antiguos residentes de estas zonas.

 

Palabras clave: Megaproyectos, reciclamiento del suelo, intereses locales.

 

 

Introducción

 

La continua expansión que han experimentado las principales ciudades mexicanas ha motivado fenómenos como dispersión en la ocupación del territorio; se ha adoptado un modelo de crecimiento urbano extensivo, esto es, un crecimiento de baja densidad caracterizado por una muy amplia ocupación del territorio, lo cual ha generado altas inversiones en infraestructura y equipamiento para llevar servicios básicos a las nuevas poblaciones; se han perdido los límites de la ciudad, ya que al consumir grandes extensiones de suelo se promueve una ciudad difusa y caótica. Esto trae como consecuencia que al expandirse de forma descontrolada el área urbana se impacte el entorno natural que rodea a las ciudades, a través de los cambios de usos de suelo, urbanización o explotación.

Por otra parte, a través del tiempo las áreas centrales de las ciudades experimentan los siguientes fenómenos: desvalorización, declinación, deterioro y degradación, considerándose que la infraestructura urbana instalada es subutilizada y que existe un desaprovechamiento de las mejores localizaciones de la ciudad y una fuerte desvalorización del suelo.

El reto que se ha planteado en la actualidad es hacer ciudades sustentables, ocupando, saturando y consolidando los espacios intraurbanos. Se habla de la conveniencia de favorecer la ocupación de los predios ociosos y los vacíos urbanos, promover ciudades compactas y consolidadas que permitan mezclar diversos usos (trabajo, ocio, vivienda, servicios, etcétera). Se plantea que al potenciar la capacidad del territorio, se aprovecha la capacidad instalada y las inversiones realizadas en redes de infraestructura, equipamientos, espacios públicos y servicios en general.

En el caso de la ciudad de México se ha planteado la reestructuración del espacio urbano, esto derivado, entre otras acciones, de la política de reciclamiento y reconversión del suelo en algunas delegaciones de la ciudad de México, por lo que se ha producido un incremento en la producción de viviendas en espacios que se encontraban abandonados o con construcciones deterioradas. En algunas delegaciones que cuentan zonas industriales en desuso se ha proyectado la construcción de megaproyectos habitacionales, que son en la actualidad las modificaciones espaciales más representativas, esto con el fin de aprovechar dichos espacios que entraron en decadencia y realizar acciones para revalorizar el espacio. El aprovechamiento de terrenos baldíos o zonas subutilizadas ha representado una alternativa para aprovechar  las ventajas de la localización y los servicios de la ciudad.

Problemática de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM)

 

El crecimiento de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) se ha dado de una forma vertiginosa y sin una política de ordenamiento territorial efectiva; la superficie ocupada por la zona metropolitana se ha expandido dramáticamente. Alrededor de la década de los treinta, la población de la ZMVM aumentó a tasas relativamente altas, superiores a las del resto del país. De 1950 a 1980 el Valle de México triplicó su población y superficie, es relevante señalar que alrededor de la tercera parte de la población se ubicó en los municipios conurbados; asimismo la superficie del área urbana pasó de 117 km2 en 1950 a más de 1,000 km2 en 1980; se inició así la conurbación con el Estado de México, perfilándose lo que sería la ZMVM. Actualmente la ZMVM se encuentra delimitada por 59 municipios del Estado de México, 16 delegaciones de la ciudad de México y un municipio de Hidalgo (Tizayuca) sumando en total, según los resultados del Censo General de Población y Vivienda 2010, de 20.1 millones de habitantes.

Sin embargo, hoy en día se están trascendiendo sus límites territoriales, alcanzando numerosos municipios del estado de Hidalgo, consecuencia de los procesos de intercambio económico, traslado de personas, así como de la continuidad geográfica y urbana. Según el Programa para Mejorar la Calidad del Aire de la ZMVM 2002-2010, el gobierno del estado de Hidalgo considera en el corto plazo la incorporación de 29 municipios a la ZMVM, los cuales concentran el 50% de la población total del Estado, en una superficie aproximada del 25% del territorio de la entidad. La posible incorporación de estos 29 municipios es una muestra clara de cómo la sustentabilidad y la constante incorporación de territorio y población a la ZMVM son incompatibles, pues su crecimiento horizontal se haría a costa de la incorporación de territorios, aumentando las necesidades de transporte y disminuyendo la cubierta vegetal existente. El incremento de la población del Estado de México, según datos de PROAIRE 2002-2010, tendrá un crecimiento de 587% entre 1970 y 2020, de acuerdo con la proyección, en el mismo periodo la ciudad de México sólo tendría un crecimiento de 35%.

Esta expansión ha tenido un alto costo social y ambiental, que además ha repercutido en el continuo despoblamiento de las áreas centrales que se ha venido presentando y que se ha dado principalmente por los siguientes factores: a) elevados costes de implantación y mantenimiento (suelo, inmuebles, fiscales); b) Las restricciones al normal desarrollo de las actividades económicas (normativa ambiental, dificultades de ampliación); c) Deterioro de las condiciones de movilidad (congestión de circulación, limitaciones al tráfico pesado, problemas de estacionamiento); d) Las expectativas de beneficio generadas por la recalificación del suelo hacia usos más intensivos, junto al deterioro y la baja calidad de algunos espacios fabriles heredados  (poco adecuados a las actuales necesidades de las empresas) desaniman nuevas implantaciones (Caravaca y Méndez, 2003). Además las oportunidades en las áreas periurbanas con menores costos, mayor oferta de suelo urbanizado y de inmuebles para la actividad productiva, menor restricción de circulación y estacionamiento; así como los incentivos económicos para la instalación de empresas generadoras de empleos.

La distribución territorial de la población del Valle de México ha repercutido en la sostenibilidad de la ciudad y la pérdida de vocación habitacional del espacio urbanizado, generando la subutilización de equipamiento, infraestructura y servicios urbanos en la zona central.

Una causa del crecimiento desordenado de la ciudad ha sido la incorporación masiva de suelo para la construcción habitacional, sin contar con una adecuada planeación. La tendencia ha sido la compra de suelo barato en la periferia sin tener que invertir en infraestructura y servicios. Frente a esta problemática,  con el fin de aprovechar el espacio construido y revertir las tendencias de crecimiento expansivo el Gobierno del Distrito Federal (GDF) ha implementado una serie de políticas que han tratado de impulsar el crecimiento habitacional en la ciudad de México (Castillo, 2005). La estrategia de ordenamiento urbano del GDF ha sido construida básicamente a partir del Bando Informativo No. 2, el cual fue dado a conocer el 5 de diciembre de 2000, buscando revertir el despoblamiento de la ciudad central.

 

Ordenamiento urbano de la ciudad de México

 

Desde el año 2000 el GDF favoreció la producción masiva de vivienda nueva por parte del sector privado, a fin de incidir en la solución de la problemática habitacional y urbana de la ciudad; en diciembre del año 2000 dio a conocer el Bando Número 2, directriz de la estrategia de ordenamiento urbano, la razón de ser de este Bando radicó en el despoblamiento que había sufrido la llamada “ciudad central”, conformada por las delegaciones Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza, así como la excesiva presión urbana del suelo de conservación y barrancas ubicadas en los lugares de recarga de mantos acuíferos en el sur y poniente de la capital.

El Bando Número 2 fue el instrumento de la política de ordenamiento urbano que tuvo como objetivo principal revertir el crecimiento desordenado de la ciudad, para lo cual restringió la construcción de unidades habitacionales y desarrollos comerciales, que demandaban un gran consumo de agua e infraestructura, en las delegaciones del poniente y sur, específicamente Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco. A su vez, esta política buscó fomentar el crecimiento poblacional en las delegaciones de la “ciudad central” para aprovechar la infraestructura y servicios que se consideró estaban subutilizados. Las delegaciones que quedaron al margen de estas políticas fueron Gustavo A. Madero, Azcapotzalco e Iztacalco.

Posteriormente, el 31 de diciembre de 2003 se publica en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el Decreto por el que se aprueba el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (PGDUDF). Uno de los principales objetivos del PGDUDF 2003, se enfocó a  disminuir el proceso de migración hacia los municipios conurbados, propiciando el arraigo de la población y revirtiendo las tendencias de despoblamiento en las delegaciones centrales. El PGDUDF 2003 establece entre sus prioridades la política de reciclamiento de suelo urbano en áreas que se considera cuentan con una inversión histórica acumulada en infraestructura, propiciando así la optimización del uso del suelo, la redensificación de los espacios habitables y ampliando el acceso a la vivienda.

De acuerdo con las características y la vocación del territorio y conforme a la Ley de Desarrollo Urbano para el DF, el suelo de la ciudad se divide de forma primaria en dos zonificaciones generales: suelo urbano y suelo de conservación. El área definida como suelo urbano comprende las demarcaciones territoriales de Gustavo A. Madero, Azcapotzalco,  Iztacalco, Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc, Venustiano Carranza, Benito Juárez y Coyoacán, así como las porciones ubicadas al norte de esta línea, correspondientes a las delegaciones de Cuajimalpa, Álvaro Obregón, Magdalena Contreras, Tlalpan, Xochimilco, Tláhuac e Iztapalapa (PGDUDF, 2003:75).

Asimismo el PGDUDF 2003 señala que el suelo urbano se encuentra con un alto grado de saturación, salvo en las áreas destinadas a parques y espacios abiertos, por lo que se prevé que la construcción de vivienda nueva puede ubicarse en los terrenos baldíos o subutilizados o en las zonas que permitan potenciar su utilización. Así se establecen las Áreas de Actuación en Suelo Urbano con Potencial de Reciclamiento, que son aquéllas que cuentan con infraestructura básica y servicios urbanos adecuados, localizadas en zonas de gran accesibilidad vial, generalmente ocupadas por vivienda popular unifamiliar de uno ó dos niveles de altura y con grados importantes de deterioro estructural. Además de contar con viviendas que podrían captar población adicional a través de la ampliación, un uso más densificado del suelo, transferencia de potencialidades de desarrollo y ofrecer mejores condiciones de rentabilidad. Considera, además, el aprovechamiento de predios subutilizados con estacionamientos, talleres y bodegas que operan bajo la informalidad o que representan un mayor potencial del suelo. Se aplica también a zonas industriales deterioradas o abandonadas donde los procesos urbanos y económicos deben reconvertirse y evitar impactos negativos al medio ambiente (PGDUDF 2003:96).

Dentro del Primer Contorno[1], conformado por las demarcaciones territoriales de Azcapotzalco, Gustavo A. Madero e Iztacalco; la política urbana está orientada a restablecer el equilibrio en la utilización y capacidad de la infraestructura y el equipamiento, así como a potenciar el aprovechamiento del suelo en sus diversos usos, dando prioridad al habitacional y al industrial. Fuera de la ciudad central se considera a las delegaciones Gustavo A. Madero, Azcapotzalco, Iztacalco e Iztapalapa  como las más aptas para la construcción de vivienda de “interés social”.  Por tal razón los grandes conjuntos habitacionales, de 2 mil a 4 mil viviendas con un tamaño promedio de 30 a 65 metros cuadrados por vivienda, construidos entre el 2001 y 2005 se localizan en la delegación Gustavo A. Madero (Benlliure, 2008:76-83).

Con lo que respecta a las delegaciones del primer contorno (Azcapotzalco, Iztacalco y Gustavo A. Madero), que quedaron excluidas del Bando 2, se permitió una cierta flexibilidad en cuanto al contexto político y la forma de operar, esto con el propósito de llevar a cabo acciones de vivienda en estas delegaciones, sólo condicionándose a la dotación de agua y a la existencia de infraestructura. En el caso de la delegación Gustavo A. Madero, al tener una posición importante entre la ciudad central y los municipios conurbados del Estado de México, se pretendió restablecer el equilibrio en la utilización y capacidad de la infraestructura y equipamiento para así potenciar la utilización del suelo, siendo prioridad el uso habitacional (Tamayo, 2007), lo que originó que los grandes conjuntos habitacionales se ubicaran en esta delegación.[2]

Estos grandes conjuntos habitacionales han sido un instrumento clave de la planeación y la política habitacional de la ciudad de México y se multiplicaron a partir de la década de los años ochenta: 63% promovidos por el sector inmobiliario nacional y extranjero, 20% por el gobierno y el 17% en forma mixta mediante fideicomisos. La inversión privada entre 1980-1996 se concentró en las cuatro delegaciones centrales; Cuajimalpa, Álvaro Obregón, Coyoacán, Azcapotzalco, Gustavo A. Madero e Iztapalapa, con el 37% de los proyectos; el 25% de la inversión privada se llevó a cabo en Cuajimalpa y Álvaro Obregón. En el año 2000 las delegaciones Álvaro Obregón, Cuajimalpa, y Miguel Hidalgo recibieron 75% de la inversión privada. Los proyectos gubernamentales, hasta ese mismo año, se orientaron a las áreas intermedias de Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo A. Madero e Iztapalapa y, en particular, a la reconversión de antiguas implantaciones industriales. A partir del año 2001, la inversión tanto gubernamental como privada se concentró, sobre todo, en la zona central de la ciudad y en los corredores urbanos, con el fin de aprovechar y rehabilitar el espacio construido (PGDUDF, 2003: 37).

 

 

Dinámica sociodemográfica en que se establece la política de redensificación

 

 

La dinámica demográfica que se ha dado en la ciudad de México ha mostrado que las delegaciones que conforman la ciudad central[3] han presentado un fuerte proceso de despoblamiento, en 1950 la ciudad de México contaba con 3, 050,442 habitantes, de este total, las delegaciones que fueron objeto de una estrategia de redensificación tenían el 73.26 por ciento (2,234,795 habitantes), mientras que las delegaciones con política de restricción al crecimiento albergaban sólo 12.75 por ciento (389,005 habitantes) y las delegaciones del primer contorno[4] tenían 13.99 por ciento (426,642). Para 1970, la distribución poblacional había cambiado, la ciudad de México había duplicado su población, ya contaba con 6, 874,165 personas, pero las delegaciones centrales habían perdido participación relativa al quedarse con 42.23 por ciento (2, 902,969 habitantes) (tabla 1). En el caso de las delegaciones del primer contorno la población disminuyó en 110,121 habitantes en el periodo de 1970 a 2000; para la década de 1990 a 2000 el primer contorno presentó una tasa de crecimiento poblacional negativa que se situó en -0.5. En el caso de la delegación Gustavo A. Madero la tasa de crecimiento poblacional, durante este mismo periodo, fue de -0.2. Lo anterior nos muestra que pese a que estas delegaciones sufrieron un decremento de población no formaron parte de la política de redensificación del Bando 2, lo que implicó que no existieran reglas claras para la producción de vivienda en estas demarcaciones (tabla 1).

El Bando 2 dispuso restringir la producción habitacional y de servicios en las delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco, así como promover la resdensificación en la delegaciones Benito Juárez, Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza, pero al no hacer referencia las delegaciones del primer contorno (Azcapotzalco, Iztacalco y Gustavo A. Madero), se permitió una cierta flexibilidad en cuanto al contexto político y de la forma de operar, esto con el propósito de llevar a cabo acciones de vivienda es estas delegaciones, sólo condicionándose a la dotación de agua y a la existencia de infraestructura. Al tener una posición importante entre la ciudad central y los municipios conurbados del Estado de México, se pretendió restablecer el equilibrio en la utilización y capacidad de la infraestructura y equipamiento para así potenciar la utilización del suelo, siendo prioridad el uso habitacional e industrial (Tamayo, 2007).

A diferencia de la dinámica sociodemográfica en las delegaciones centrales y del primer contorno, podemos observar que las delegaciones con estrategia de restricción a las construcciones incrementaron su población absoluta y su tasa de crecimiento fue positiva; sobresalen dentro de las más altas Milpa Alta y Tláhuac, con tasas de crecimiento poblacional de 4.3% y 3.9% respectivamente, en el periodo de 1990 a 2000 (figura 1).

Este fue uno de los fundamentos para la puesta en marcha del Bando 2, ya que de continuar con esta dinámica se pondría en riesgo la sustentabilidad de la ciudad de México, pues precisamente las delegaciones con estrategia de restricción son zonas donde existen reservas forestales.

 

TABLA 1. TASA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL DE LAS DELEGACIONES DE LA CIUDAD DE MÉXICO.

Fuentes: Estimaciones propias con base en el IX Censo General de Población 1970 (INEGI, 1970), X Censo General de Población y Vivienda 1980 (INEGI, 1981), XI Censo General de Población y Vivienda 1990 (INEGI, 1991) y XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI, 2001).

 

Es importante señalar que el descenso demográfico registrado en las delegaciones centrales estuvo acompañado de una disminución en el número de viviendas particulares habitadas en el transcurso de 10 años (tabla 2). De 486,772 viviendas particulares habitadas en el año de 1990, las delegaciones pasaron para el año 2000 a 472,383, es decir, hubo una reducción de 2.96%; se perdieron en total 14,389 viviendas particulares habitadas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FIGURA 1. PORCENTAJE DE LA TASA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL EN EL DF (1990-2000)

 

Fuentes: Estimaciones propias con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 1990 (INEGI, 1991) y XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI, 2001).

 

 

TABLA 2. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS EN DELEGACIONES CON ESTRATEGIA DE REDENSIFICACIÓN

Fuentes: Estimaciones propias con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 1990 (INEGI, 1991) y XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI, 2001).

 

Contrariamente en las delegaciones del primer contorno donde la pérdida de población no significó la disminución de viviendas particulares habitadas, en el periodo de 1990 a 2000 se presentó un aumento de 42,946 viviendas particulares habitadas (tabla 3), lo que significó un aumento del 9.34%, esto puede ser entendido por los cambios en la estructura demográfica, y como parte de ella, la reducción del tamaño medio de los hogares. Cabe destacar que la delegación que presentó un aumento significativo en el número de viviendas habitadas fue Gustavo A. Madero con un incremento del 12.33%.

En cuanto a las delegaciones con estrategia de restricción de construcciones, éstas mostraron un crecimiento del número de viviendas particulares habitadas durante el periodo de 1990 a 2000; en el año de 1990 existían 842,549 viviendas particulares habitadas, para el año 2000 la cantidad aumentó a 1, 128,573 viviendas particulares habitadas, vemos entonces que se incrementó en un 33.95%, sobresalen Milpa Alta y Tláhuac con un incremento del 74.17% y 79.96% respectivamente  (tabla 4).

 

TABLA 3. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS EN DELEGACIONES DEL PRIMER CONTORNO

Fuentes: Estimaciones propias con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 1990 (INEGI, 1991) y XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI, 2001).

 

TABLA 4. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS EN LAS DELEGACIONES CON RESTRICCIÓN

 

Fuentes: Estimaciones propias con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 1990 (INEGI, 1991) y XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI, 2001).

 

Hasta lo aquí expuesto, en resumen, se puede observar que mientras las delegaciones con estrategia de restricción de construcciones crecieron en términos poblacionales y de vivienda, aquellas con estrategia de redensificación presentaron hasta el año 2000, de acuerdo a los datos del Censo de Población y Vivienda, un descenso bajo los mismos términos, es decir, de población y viviendas particulares habitadas. Mientras que las delegaciones del primer contorno, que no contaron con una estrategia específica de redensificación, se situaron en una posición distinta, por un lado presentaron un aumento en el número de viviendas particulares habitadas, pero por otro lado, perdieron población; es claro que al permanecer sin una política específica esto implicó que la promoción de vivienda en estas delegaciones se realizara bajo un esquema diferente.

Por otro lado, se calcula que el déficit de vivienda en la ciudad de México de 1995 a 2000 fue de 294,459 unidades, incluyendo necesidad de vivienda nueva y por mejoramiento. Las áreas donde las condiciones de la vivienda se presentan poco satisfactorias se ubican en las delegaciones Venustiano Carranza, Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo en la ciudad central; Gustavo A. Madero en el primer contorno; así como casi la totalidad de las delegaciones con restricción: Iztapalapa, Cuajimalpa, Álvaro Obregón, Magdalena Contreras, Tlalpan, Tláhuac, Xochimilco y Milpa Alta. En la mayoría de los casos la precariedad o el mal estado coinciden con su ubicación en zonas de alto riesgo (PGDUDF, 2003: 35).

Luego entonces, el programa de vivienda en el marco del Bando 2 se definió con base a la pérdida de población y vivienda de las delegaciones centrales, el impacto del crecimiento desordenado, la pérdida de suelo urbano con vocación habitacional y la exigencia de preservar la zona de conservación.

 

Producción de conjuntos habitacionales en la ciudad de México después del Bando 2

 

La política de redensificación implementada por el Gobierno de la ciudad de México a partir del año 2000 ha propiciado una importante participación del sector inmobiliario en la producción de vivienda, concretándose en la construcción de conjuntos habitacionales de diversas escalas. Para realizar este análisis se utilizara la clasificación según el número de viviendas (Esquivel y Durán, 2006):   

 

·         Conjuntos pequeños:                         De 40 a 150 viviendas

·         Conjuntos medianos:                         De 151 a 600 viviendas

·         Conjuntos grandes:                            De 601 a 1,300 viviendas

·         Conjuntos muy grandes:                   De más de 1,300 viviendas

 

La producción de conjuntos habitacionales en la ciudad de México durante el periodo 2000-2010, esto es después de la implementación del Bando 2, se ha presentado con mayor importancia en las delegaciones centrales: como podemos observar en la tabla 5. En la delegación Benito Juárez se construyeron 200 conjuntos habitacionales, que equivalen al 26.18% del total de los conjuntos producidos en el DF; mientras que en la delegación Miguel Hidalgo se edificaron 194, lo que representa el 25.39% del total construido en el DF; en tercer lugar se situó la delegación Cuauhtémoc con 100 conjuntos construidos, constitutendo el 13.09% total del DF; en cuando a la delegación Venustiano Carranza, se construyeron 67 conjuntos, con una participación de sólo el 8.77% del total del DF; es decir las delegaciones centrales representaron el 73.43% del total de conjuntos habitacionales construidos en la ciudad de México (2000-2010).

No obstante, estas acciones representaron sólo el 59.59% del total de las unidades de vivienda construidas en el DF (59,059 viviendas). Esto nos muestra que la promoción de vivienda en esta zona se dio principalmente a través de la implementación de conjuntos habitacionales de pequeña escala que consolidaron la recuperación del uso habitacional en esta zona. Con respecto a las delegaciones del primer contorno podemos observar que se construyeron, durante el periodo 2000-2010, sólo 118 conjuntos habitacionales, lo que representa el 15.45% del total de conjuntos construidos en el DF; sin embargo en cuanto a unidades de vivienda el número total fue de 26,767, conformando el 27.01% de las viviendas construidas en el DF. Es importante destacar que pese a que la delegación Gustavo A. Madero tiene una participación del 1.83% del total de conjuntos del DF, con relación a las unidades de vivienda construidas, se sitúo en tercer lugar con el 14.86% (14,726 viviendas), sólo por debajo de las delegaciones Miguel Hidalgo y Benito Juárez (tabla 5). Esto se debe a que en la delegación Gustavo A. Madero las acciones de vivienda estuvieron enfocadas a la promoción de megaproyectos habitacionales que se ubicaron en predios que habían tenido un uso industrial y que posteriormente quedaron totalmente abandonados. 

            En el mapa 1 podemos observar que los conjuntos habitacionales más pequeños se concentraron en las delegaciones centrales, mientras que los megaproyectos habitacionales se construyeron en la delegación Gustavo A. Madero (de 1,250 a 4,123 viviendas).

            Esto se puede entender debido al uso de suelo industrial que había predominado en la zona; a finales de la década de los setenta la ciudad de México contaba con 44 zonas industriales, clasificadas de la siguiente forma: Tipo 1. Zonas industriales con área habitacionales, Tipo 2. Zonas industriales con viviendas mezcladas y Tipo 3. Zonas exclusivamente industriales. En la Delegación Gustavo A. Madero existían zonas industriales de tipo 1 al norponiente en las colonias Santa Rosa, San Juan de la Escalera, Guadalupe y Ampliación Progreso Nacional; más al sur y colindando con la Delegación Azcapotzalco estaba la colonia Vallejo; al norte en las colonias González Romero, Villa Hermosa, Del Obrero, Nueva Atzacoalco, Unidad Habitacional el Coyol; y en la parte centro la colonia Aragón. La zona industrial tipo 2 se situaba al poniente la colonia Granjas México. Las zonas tipo 3, o sea exclusivamente industriales, eran al norponiente las colonias Pipsa, San Bartolo Tenayuca y Vallejo Patera; en el centro las colonias Gustavo A. Madero y Díaz Mirón; al oriente de Constitución de la República y al poniente de esta colonia, Granjas México, DM Nacional, Ampliación San Juan de Aragón y Santa Coleta; y al sur las colonias Guadalupe Tepeyac, Bondojito, ampliación La Joyita y en forma de corredor urbano sobre Ferrocarril Hidalgo y avenida Ferrocarril Industrial (Espinosa, 2003: 256 y 257).

 

 

 

TABLA 5. CONJUNTOS HABITACIONALES CONSTRUIDOS EN LA CIUDAD DE MÉXICO (2000-2010)

DEMARCACIÓN	PEQUEÑOS	MEDIANOS	GRANDES	MUY GRANDES	TOTAL DE CONJUNTOS	TOTAL DE VIVIENDAS CONSTRUIDAS	%  TOTAL DE CONJUNTOS	% TOTAL DE VIVIENDAS CONSTRUIDAS
DELEGACIONES CENTRALES
BENITO JUÁREZ	185	14	1	0	200	16,309	26.18	16.46
MIGUEL HIDALGO	158	34	2	0	194	21,643	25.39	21.84
CUAUHTÉMOC	81	17	2	0	100	12,250	13.09	12.36
VENUSTIANO CARRANZA	53	11	3	0	67	8,857	8.77	8.94
TOTAL	477	76	8	0	561	59,059	73.43	59.59
PRIMER CONTORNO
AZCAPOTZALCO	45	16	1	0	62	7,658	8.12	7.73
GUSTAVO A. MADERO	5	4	1	4	14	14,726	1.83	14.86
IZTACALCO	34	8	0	0	42	4,383	5.50	4.42
TOTAL	84	28	2	4	118	26,767	15.45	27.01
DELEGACIONES CON RESTRICCIÓN
ÁLVARO OBREGÓN	26	10	0	1	37	6,827	4.84	6.89
COYOACÁN	4	0	0	0	4	258	0.52	0.26
CUAJIMALPA	18	7	1	0	26	4,263	3.40	4.30
IZTAPALAPA	6	3	0	0	9	1,324	1.18	1.34
MAGDALENA CONTRERAS	0	0	0	0	0	0	0.00	0.00
MILPA ALTA	0	0	0	0	0	0	0.00	0.00
TLAHUAC	3	0	0	0	3	236	0.39	0.24
TLALPAN	6	0	0	0	6	377	0.79	0.38
XOCHIMILCO	0	0	0	0	0	0	0.00	0.00
TOTAL	63	20	1	1	85	13,285	11.13	13.40
CIUDAD DE MÉXICO	624	124	11	5	764	99,111	100.00	100.00

Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por las delegaciones políticas a través del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI).

 

Sin embargo debido el cierre de industrias o la relocalizan de éstas, en otros ámbitos territoriales con mayores ventajas de localización con relación a los mercados externos, ha dejado el camino libre a los cambios de usos del suelo industrial a otros usos, particularmente de vivienda. Los grandes predios abandonados, que sin duda tienen una ubicación privilegiada, han originando la necesidad de identificar dichos espacios y establecer propuestas tendientes a aprovechar el potencial que representan. Esto ha generado que empresas inmobiliarias produzcan viviendas en serie a bajo costo. La población objetivo de estos agentes inmobiliarios ha sido el sector que puede acceder a estas viviendas a través de los créditos que otorgan las instituciones públicas. Es así que, para contrarrestar el incremento de precios del suelo y reducir el impacto por vivienda, los desarrolladores han optado por incrementar las densidades en los conjuntos habitacionales.

 

MAPA 1. CONJUNTOS HABITACIONALES CONSTRUIDOS (2000-2005) SEGÚN NÚMERO DE VIVIENDAS

Fuente: Benlliure, 2008 con base en datos de Desarrolladora Metropolitana, S.A. de C.V.

 

Este aumento en la densidad de vivienda en los conjuntos habitacionales se ha dado reduciendo el tamaño promedio de las viviendas, sobre todo en el caso de la delegación Gustavo A. Madero, que van de 30 a 65 m², lo que nos indica que se construyeron más viviendas en un solo predio pero con una menor dimensión, esta dinámica en el tamaño de las viviendas puede estar relacionada con la oferta, que va dirigida a familias con menores recursos económicos y que pueden adquirir una vivienda dentro de los límites del DF, a través del financiamiento que otorgan instituciones públicas, como el FOVISSSTE o el Infonavit.

Sin duda con esta reducción de las dimensiones de la vivienda los desarrolladores han conseguido incrementar la densidad y compensar parte del incremento del costo de suelo. No obstante, esto ha representado problemas para las familias que habitan estos conjuntos ya que la falta de espacio para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros lleva a un hacinamiento crítico, con espacios internos poco funcionales, lo cual afecta la privacidad y calidad de vida de sus habitantes.

 

Conflicto de intereses

 

El PGDUDF 2003 contempla que la vivienda requerida en la ciudad de México puede ser construida en las delegaciones con Áreas con Potencial de Reciclamiento, esta política da por hecho que estas delegaciones cuentan con infraestructura urbana y servicios públicos “subutilizados”.

Hoy en día los megaproyectos habitacionales son un claro ejemplo de la forma como se ha intentado potenciar la utilización del suelo en la ciudad de México, a través del reciclamiento y reconversión urbana. Financiados por capital privado y articulados por el proceso de desindustrialización, los megaproyectos han impactando las zonas urbanas preexistentes y han impulsado la desregulación de las normas urbanas.

La reestructuración del espacio urbano que ha derivado de la política de reciclamiento y reconversión del suelo en las delegaciones de la ciudad de México con uso de suelo industrial han generado el incremento de megaproyectos habitacionales, que son en la actualidad una de las modificaciones espaciales más representativas.

Se habla de los beneficios que este tipo de proyectos trae consigo, como un mayor aprovechamiento del suelo urbano, mejora de la imagen urbana, refuncionalización del espacio y sobre todo proporcionar vivienda a la población que se pretende permanezca en la ciudad de México y la que se trata de atraer para redensificar las delegaciones que han perdido población. No obstante se ha podido constatar la inconformidad por parte de la población residente, que ha intentado evitar que prosperen las gestiones de las inmobiliarias para que se les permita construir este tipo de proyectos habitacionales.

Roberto Camagni (2005) reconoce la importancia de los vínculos entre el análisis territorial (alcance de las políticas) y los objetivos de la gestión urbana (valores–objetivos de gestión urbana). En términos del primero, se refiere a los efectos locales sobre colectividades y la necesidad de desarrollar estrategias de gestión urbana para mitigarlos. Para el segundo, se refiere principalmente a las sinergias entre habitabilidad y funcionalidad urbanas, que unen varios componentes.  Para alcanzar niveles de lo que se llama sostenibilidad interna, se requiere la incorporación de dimensiones regulatorias o normativas, financiamiento, institucionalidad, y participación e involucramiento ciudadano.

La construcción y operación de conjuntos habitacionales de grandes dimensiones muestran una intervención que genera impactos directos e indirectos, así como externalidades positivas importantes, no obstante, también se generan externalidades negativas. Este tipo de intervenciones de escala local tienen la capacidad de cambiar las condiciones del área en la que sitúan. Reflejan, entonces, la relación entre las dimensiones: social–ambiental–económico–institucional, y la temporalidad de las inversiones requeridas. Por lo tanto, este tipo de proyectos requieren aceptación social y estudios de costo–beneficio que valoren las múltiples variables que co-existen en la zona. Sin embargo, estos grandes proyectos no son suficientes sin transformaciones substanciales, ya que sin cambiar la cobertura de servicios, la infraestructura, el uso de los modos de transporte, el uso per cápita de agua potable, entre otros, se corre el riesgo de un deterioro en la calidad de vida, tanto de los nuevos habitantes, como de los antiguos residentes.

Por ejemplo el 9 de septiembre de 2005 los vecinos bloquearon el cruce de las avenidas Eduardo Molina y San Juan de Aragón, en protesta por la construcción del conjunto habitacional, además para exigir a la jefa delegacional de Gustavo A. Madero, en ese entonces Patricia Ruiz Anchondo, la cancelación de cuatro obras, que involucraban 11 mil 683 viviendas y la llegada de cerca de 50 mil nuevos habitantes. Representantes de las colonias Salvador Díaz Mirón y Vasco de Quiroga, entre otras, mencionaron que la situación era "caótica" desde el 2004, cuando se iniciaron esas obras (La Jornada, 2005).

Según algunos vecinos la protesta fue por la falta de estacionamiento, saturación de vialidades, así como deficiente suministro de agua y luz que afectan no sólo a los residentes antiguos, sino también a los nuevos pobladores.

En 2006 vecinos de las colonias Vasco de Quiroga y Salvador Díaz Mirón, del perímetro de la delegación Gustavo A. Madero, bloquearon la avenida Eduardo Molina, en protesta por el aumento de las licencias de construcción de complejos habitacionales. (Notimex, 2006). Sin embargo este tipo de protestas no prosperaron y se continuó con la construcción de estos espacios habitacionales en la Delegación Gustavo A. Madero que actualmente se encuentra operando.

Los gobiernos locales y los promotores privados, como las constructoras, deben enfrentarse a la toma de decisiones sobre la construcción de megaproyectos habitacionales, debiendo contar con indicadores específicos, en este caso de tipo cualitativo, pero a su vez complementarse con otras variables decisionales “asociadas” que les permita contar con una visión más amplia de las repercusiones que traerá consigo el proyecto.

            Sin duda se debe contar con la participación pública y privada ya que los impactos negativos que provocan este tipo de proyectos urbanos minimizan en muchas veces los impactos positivos en todas sus variedades. Se deben reducir al máximo los impactos negativos producidos por este tipo de intervenciones urbanas o replantear el proceso de la toma de decisiones para que éste permita interiorizar las externalidades negativas, es decir que el gobierno estableciera medidas de orden y control para regular ciertos comportamientos negativos a través subvenciones.

 

 

 

 

 

 

 

 

Conclusiones

 

La vivienda ha sido un factor importante dentro de la industria de la construcción de la ciudad de México que ha estado en evidente desventaja frente a la vivienda construida en el Estado de México, asimismo el déficit y la precariedad en este rubro han generado desafíos a la política urbana. Con la política de redensificación y la recuperación de la vocación habitacional del suelo se ha impactado favorablemente, se ha impulsado la actividad inmobiliaria, se ha generado mecanismos que facilitan y reducen los trámites, además de otorgar incentivos y subsidios para la construcción de vivienda de interés social y popular. Asimismo se ha optimizado la utilización del suelo con la recuperación de predios que se encontraban en total abandono, se ha reubicado la población que se localizaba en zonas de alto riesgo o en inmuebles en alto riesgo estructural y se ha dotado de vivienda de interés social en zonas con buena ubicación.

Sin embargo está presente la oposición de los ciudadanos, ya que se tiene una percepción negativa que está centrada en la premisa de que “cuando existe un mayor número de habitantes esto se traduce en el deterioro en la calidad de los servicios públicos”. Esto es, que no se puede brindar el mismo servicio, para un mayor número de consumidores, cuando la capacidad sigue siendo la misma, originando una cobertura deficiente.

Esta percepción es comprensible, ya que la saturación y el uso más intenso de la infraestructura urbana, así como el consumo de los bienes públicos locales, las redes de servicios y el espacio público, determina que la provisión sea insuficiente, traduciéndose en una externalidad negativa. De este modo  las imperfecciones de los mercados del suelo urbano generan fallas en su funcionamiento que se traslada en desequilibrio entre los beneficios individuales y el bienestar general. El aprovechamiento del suelo urbano, basado en lo que se considera “infraestructura adecuada” y con capacidad de dotación de servicios (economías de escala) para la producción de vivienda en conjunto permite ahorros en los costos de urbanización, sin embargo la inversión en la ampliación, mantenimiento y mejora de las redes de infraestructura es una condición indispensable para que el proceso de redensificación se de manera óptima; si estos costos no son internalizados se traduce en una afectación al bienestar de la comunidad.

Los megaproyectos habitacionales se han visto sobrestimados por la rentabilidad que generan sin tomar en consideración la factibilidad, así como los beneficios y perjuicios como resultado del impacto que ocasionara en los grupos interesados. No se valoran los costos y beneficios, no se identifican las repercusiones indirectas (externalidades). Estas externalidades son el resultado de las fallas del mercado, no siendo fáciles de identificar, ya que se requiere de una evaluación en términos multidimensionales. Los impactos negativos que provocan este tipo de intervenciones anulan en muchas ocasiones los beneficios que pudieron generar.

El reto es buscar los mecanismos para reducir los impactos negativos, el impacto va a depender de la escala y la complejidad. Sin duda el sector público y la participación ciudadana tienen una función muy importante en la regulación de  de estos proyectos. Se debe contar con reglas claras que permitan garantizar el bienestar de la comunidad sin que se favorezcan los intereses privados. Como señalan Lungo y Smolka (2005) la esencia del problema radica en lograr un equilibrio adecuado entre controles efectivos ex ante (formulación, negociación y diseño) y ex post (implementación, gestión, explotación y efectos).

Los impactos negativos se han presentado sobre todo en el sentido de la problemática que existe con la infraestructura pública, que presenta un grado de deterioro importante originado por su antigüedad y por la falta de mantenimiento. Tal vez el conflicto más crítico se centra en la red de agua potable, que presenta una serie de fugas que tiende a incrementarse a medida que aumenta su antigüedad. Dado este escenario es un hecho que la población padece falta de agua, y que la llegada de nuevos habitantes ha repercutido en una menor dotación per cápita.

A partir de esta situación los costos para el mejoramiento de las redes y servicios públicos están siendo asumidos con el dinero de los contribuyentes, cuando deberían de ser financiados, al menos parcialmente, por medio de la recuperación de la plusvalía que se genera en las zonas en las que se permite mayor intensidad del uso del suelo.

Otro factor importante sobre la oposición de los vecinos es la escala del proyecto, ya que por ejemplo en la Delegación Gustavo A. Madero se han construido los conjuntos habitacionales de mayor número de viviendas, sobre todo en áreas fabriles en abandono, los grandes terrenos baldíos que ocupaban estas fábricas han sido destinados a la construcción de vivienda, lo que sin duda ha influido en la muestras de rechazo de la comunidad, ya que se han dado otras acciones de vivienda, de menor escala, que no han provocado un rechazo tan marcado.

No obstante puede destacarse que esta política de recuperación y reciclamiento de predios abandonados ha traído consigo una mejor imagen urbana y un aumento en la oferta de comercios y servicios, además se han rehabilitado algunos espacios públicos y áreas recreativas. Esto ha tenido una buena aceptación por parte de la comunidad, ya que se vincula con el mejoramiento de la seguridad pública y de las zonas abandonadas.

Las ventajas en las que se fundamenta la política de redensificación son: preservación del suelo de conservación, aumento en la eficiencia y utilización del transporte público, reducción de las emisiones contaminantes, reducción de la distancia y el tiempo de los trayectos, servicios públicos menos costosos, mezcla de usos del suelo, inclusión social, entre otros. No obstante existe el otro lado de la moneda, la oposición a la llegada de un mayor número de habitantes, en especial por el presunción de que las infraestructuras y servicios públicos sean insuficientes para soportar un aumento en la demanda, aunado a esto, existe la convicción de que la dinámica social va a ser alterada por la llegada de nuevos pobladores que tengan costumbres y tradiciones diferentes a las de la comunidad existente. La percepción de la comunidad es que la calidad de vida se deteriora cuando llegan “otros” a invadir el espacio que habitan.

Como menciona Coulomb (2006) es posible que los vecinos estén expresando su inconformidad para aceptar cambios en su entorno construido que impliquen lo que consideran, a veces con fundamento, una desvalorización de sus propiedades.

El problema que trae consigo que las autoridades autoricen la inclusión de megaproyectos habitacionales es que se realizan sin una visión lógica de que existe la necesidad de fortalecer los servicios públicos para que sigan operando con igual o mejor calidad que antes. El gobierno local debe garantizar a los vecinos que el suministro de agua potable, la seguridad pública, la recolección de basura, etcétera, se mantendrán sin impactos negativos, esto a través de la internalización de costos por parte de los promotores de vivienda.

Pero cómo articular los intereses de la ciudad con los intereses del barrio o colonia, un elemento fundamental para el adecuado establecimiento de estos megaproyectos habitacionales, sería que en efecto se realizara una correcta evaluación de impacto urbano, donde a partir de los datos obtenidos se estableciesen los criterios adecuados para su ejecución, esto es, tomar en consideración las condiciones reales de infraestructura y servicios en la zona y cómo se verían afectadas con la llegada de un determinado número de nuevos pobladores, para que ya con estos datos previo  a la construcción del proyecto se generara la infraestructura y servicios requeridos para atender a la nueva población y en este sentido se buscaría la corresponsabilidad entre autoridades, y empresas inmobiliarias, para que se conviertan en detonantes de desarrollo y no de un crecimiento que sólo generara problemas sociales y políticos en el corto plazo.

Otro factor importante que se debe destacar es la escasa participación ciudadana que es fundamental durante todo el proceso de planeación, no sólo durante algunas etapas, así como a la falta de compromiso de las autoridades que pretenden involucrar a la comunidad cuando ya se han tomado las decisiones, esto sin duda produce frustración y enojo entre la comunidad, que ha desembocado en abiertas confrontaciones entre autoridades y vecinos. En este sentido las autoridades se justifican señalando la apatía por parte de la población para involucrarse en la toma de decisiones, pero también es evidente que en ocasiones se descalifican las demandas de la comunidad, por considerar que no está bien informada y que no es posible integrarlas todas ya que pueden ser contradictorias, sin embargo deben considerarse seriamente todos los puntos de vista; por eso es necesario establecer mecanismos de mediación que permitan acercarse a soluciones aceptables para todos.

Es necesario incorporar la participación ciudadana como parte fundamental para realizar implementar este tipo de proyectos, garantizando un esquema flexible para cada proyecto  y para cada tipo de comunidad. La toma de decisiones compartidas debe hacerse de manera responsable para que los impactos que se generen en términos ambientales, sociales y económicos, no recaigan sólo en una de las partes involucradas, la comunidad, el sector privado y el sector público son los responsable de las externalidades positivas y negativas que implica cualquier proyecto urbano.

Para realizar un proyecto con estas características, se debe mantener una adecuada relación entre usos privados y usos públicos de acceso gratuito; evitar su ubicación en zonas donde se localicen núcleos de población de gran densidad; excluir zonas que requieran grandes inversiones previas de infraestructura; buscar soluciones consensuadas con los actores involucrados; garantizar absoluta transparencia en las negociaciones entre actores públicos y privados; garantizar una participación significativa de la delegación en la recuperación de las plusvalías con sentido de redistribución social; así como crear instrumentos e instancias para el control ciudadano de la gestión.

Como señala Coulomb (2006) la política urbana, la legislación y la normatividad deben ser eficientes para que los conflictos sociales no afecten el desarrollo de la ciudad, es importante trabajar a escala menor a l ciudad de México o las delegaciones políticas (barrio o colonia) para poder contar con una planeación urbana con la participación de los vecinos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

 

Benlliure, Pablo (2008), “La expansión urbana. Reciclamiento o desbordamiento”, en Legorreta, Jorge (coord.), La ciudad de México al debate, Ed. EÓN y UAM Azcapotzalco.

 

Caravaca, Inmaculada y Méndez, Ricardo (2003). Trayectorias industriales metropolitanas: nuevos procesos, nuevos contrastes, EURE. Revista de Estudios Regionales y Urbanos, Universidad Católica de Chile, Santiago, vol. 29, nº 87, p. 37-50.

 

Castillo, L. (2005). Regreso a la Ciudad Central, 5° Seminario Internacional de Suelo Urbano. La redensificación de la Ciudad Central a debate. ¿para qué, para quién, cómo?, Ciudad de México, 29 y 30 de septiembre de 2005.

 

Coulomb, René (2006). “La democracia ciudadana, entre el barrio y la ciudad” en Álvarez, Lucía, Carlos San Juan y Cristina Sánchez Mejorada (Coord.). Democracia y exclusión. Caminos encontrados en la Ciudad de México. Comité Editorial del CEIICH. UNAM, UAM-A, UACM, INAH y Plaza y Valdés. pp. 131 a 151.

 

Espinosa; Enrique (2003) Ciudad de México Compendio cronológico de su desarrollo urbano (1521-2000), Instituto Politécnico Nacional, México, D. F.

Esquivel, Ma. Teresa y Durán, Ana María (2006) Conjuntos y Unidades Habitacionales en la ciudad de México: En busca de espacios sociales y de integración barrial, Villavicencio, Judith (coordinadora), UAM-Azcapotzalco y Red de Investigación Urbana, A.C., 204 pp.

 

GDF. Bando Informativo No. 2

 

Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, 2006.

 

Lungo, M. y Smolka, M. (2005). Suelo y grandes proyectos urbanos: La experiencia latinoamericana,  Land  Lines. Volumen 17, no. 1.

 

Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, 2003.

 

Tamayo, Sergio (2007). “La política del bando 2 y el debate público” en Los Desafíos del Bando 2. Evaluación multidimensional de las políticas ambientales en el Distrito Federal 2000-2006, Gobierno del Distrito Federal, SEDUVI, INVI, Centro de Estudios de la Ciudad-UACM y Centro de Estudios Sociales y Culturales “Antonio Montesinos A.C”, México, pp. 31-76.

HEMEROGRAFÍA

 

 

Bloquean vecinos Eduardo Molina, Notimex, México, Abril 5 de 2006.

 

Periódico La Jornada, Laura Gómez, México, DF, Octubre 25 de 2005.